Loi de finances 2021 : le poids des incertitudes

La Loi de finances (LF) 2021 vient dans un contexte particulier de crise inédite de par l’enchaînement des événements qui l’ont causée et le degré élevé d’incertitude sur lesquels ils débouchent. Ce concept d’incertitude évacue la capacité de tout calcul probabiliste destiné à prédire l’avenir sur la base de la régularité des tendances observées dans le passé. Il résume notre ignorance collective du temps que va prendre la crise, de la manière idéale de s’en sortir et à quel prix. Ce concept a été révélé par Keynes pour boucler sa description des mécanismes en jeu au sein d’une économie de production monétaire et pour une compréhension (cohérente) de la production et du chômage en période de crise et/ou de sous-emploi (voir plus loin). Il nous sera également d’une grande utilité pour décrire les comportements des agents économiques pendant la crise actuelle et anticiper leurs réactions aux mesures de la politique économique.

À l’incertitude (normale) du futur, relative aussi bien à la durée de l’épidémie qu’à ses retombées économiques, sociales et sur la santé publique de moyen et long termes, s’ajoute une méconnaissance du présent à propos de la vitesse de propagation du virus ainsi que de l’état de santé réel des entreprises et des ménages. Ceci est une spécificité majeure de la crise actuelle qui renforce notre ignorance.

Au début, une bulle éclate ou des déséquilibres (économiques ou sociaux) deviennent insoutenables et plongent l’économie dans une récession.

Le mécanisme par lequel l’incertitude piège l’économie dans une récession auto-entretenue est simple. Au début, une bulle éclate ou des déséquilibres (économiques ou sociaux) deviennent insoutenables et plongent l’économie dans une récession. Celle-ci crée ensuite un climat de défiance et fait monter l’incertitude à cause des perspectives qui deviennent sombres. Il en résulte une inflexion des anticipations des agents économiques qui les poussent à revoir à la baisse leurs décisions de consommation et d’investissement et à préférer garder leurs liquidités. Enfin, un cercle vicieux s’installe entre un futur incertain et un présent défiant rendu possible par des anticipations auto-réalisatrices des agents jusqu’à ce que l’intervention publique réussisse à les rassurer sur le futur et brise alors la dynamique récessive en place.

L’élément déclencheur du feu (le virus) est toujours non maitrisé et risque à tout moment d’attiser l’incendie

Ces enchainements servent également pour la description de la crise actuelle sauf que l’intensité des réactions des agents devrait être plus forte à cause du degré renforcé de l’incertitude qui la caractérise. Si dans les crises antérieures, l’origine de l’incendie était rapidement identifiée et neutralisée et tout l’effort public se focalisait sur l’extinction du feu, dans la crise actuelle, l’élément déclencheur du feu (le virus) est toujours non maitrisé et risque à tout moment d’attiser l’incendie. L’ignorance du présent s’ajoute à celle, naturelle, du futur et l’incertitude est portée de ce fait à son paroxysme.

En toute logique, l’intervention publique en mesure de lever ou du moins atténuer cette incertitude doit être dimensionnée à la hauteur de la menace qui guette l’économie. En pratique, ceci se traduit par une politique budgétaire de soutien massif à l’économie adossé à un ciblage réfléchi (offre Vs demande, entreprises entrainantes Vs entreprises ayant le plus pâti de la crise).

Le poids qui pèse sur cet instrument de politique économique est d’autant plus important que le deuxième instrument (politique monétaire) devient moins efficace, voire inopérant au moment où, pour paraphraser Keynes, «la possession de la monnaie apaise notre inquiétude» et l’économie rentre dans une trappe à liquidité. À ce moment, une politique monétaire expansionniste, même si elle n’a pas encore buté sur le niveau plancher du taux d’intérêt comme le cas au Maroc, réduit le coût d’opportunité de détention des liquidités et incite de ce fait les agents à tempérer leurs décisions et les reporter dans le temps.

La consommation baisse en partie à cause de la formation de l’épargne de précaution pour les catégories sociales qui peuvent se la permettre

Sur le plan macroéconomique, cette préférence croissante pour la liquidité aboutit à une contraction de toutes les composantes de la demande : la consommation baisse en partie à cause de la formation de l’épargne de précaution pour les catégories sociales qui peuvent se la permettre, l’investissement s’inscrit dans une logique attentiste de «stop and go» et finalement le commerce extérieur subit la montée du protectionnisme et le repli des capitaux investis à l’étranger vers la maison mère.

Dans ce contexte, une relance par le crédit ressemble à un coup d’épée dans l’eau et risque d’être détournée de son objectif (remplacement des dettes par d’autres garanties sans qu’il y ait création de valeur, incitation à des comportements spéculatifs et maintien sous perfusion des entreprises zombies).

En bref, la reprise économique passe par la réduction du champ de l’incertitude qui passe par la mobilisation du budget de l’État (côté financement, trois pistes ont été proposées et discutées dans un billet de blog publié précédemment par la Revue réflexions économiques).

Dès lors, les questions qui nous viennent à l’esprit sont les suivantes : la loi de finances 2021 intègre-t-elle ces aspects dans sa logique de base ? Les mesures qu’elle contient permettent-elles de contenir le champ de l’inconnu au sein de l’économie ? Rassurent-elles suffisamment les agents économiques aussi bien sur le présent que sur le futur pour qu’ils reprennent confiance et tempèrent moins leurs décisions ?

Le gouvernement réitère son engagement à poursuivre des réformes dont l’issue, elle-même, est sujette à caution, ce qui n’arrange en rien le degré d’incertitude au sein de l’économie

La réponse à toutes ces questions est négative. À la lecture de la LF 2021 et surtout du Rapport économique et financier (REF) qui l’accompagne, force est de constater que l’incertitude ne fléchit guère, mais au contraire elle risque de prendre de l’ampleur, et ce pour deux raisons : primo, l’exposition des objectifs de la LF pousse davantage le lecteur à se poser des questions qu’à y trouver des réponses rassurantes ; secundo, le gouvernement réitère son engagement à poursuivre des réformes dont l’issue, elle-même, est sujette à caution, ce qui n’arrange en rien le degré d’incertitude au sein de l’économie. Il s’agit principalement de la politique de ciblage de la pauvreté par des transferts monétaires, de la restriction budgétaire comme stratégie pour contenir le déficit public et du financement de la création de la valeur par un fonds d’investissement au lieu d’une banque publique. La deuxième source d’incertitude ne sera pas abordée ici, car chacune des deux réformes nécessite une analyse à part, ce qui dépasse le cadre d’une seule tribune.

Objectifs « prioritaires » du gouvernement : plus de questions en suspens que d’éléments de réponse

Dans le REF, le gouvernement s’est donné trois objectifs, qualifiés de «prioritaires» : relance économique, généralisation de la couverture sociale et optimisation des participations de l’État. Des objectifs louables pris globalement et leur poursuite sera un pas décisif sur le chemin du développement et du progrès. Mais, si on lit plus loin que les grands titres, rien ne semble clair sur la manière dont tout cela sera organisé et les questions laissées en suspens dépassent de loin les clarifications que le texte apporte. Ce qui n’arrange en rien notre incertitude collective et risque de réconforter les acteurs économiques dans leurs comportements attentistes méfiants. Voici quelques exemples d’interrogations à propos desquelles le rapport reste muet :

Peut-on faire de la relance effective avec une politique budgétaire restrictive ?

Le premier objectif prioritaire a trait à la mise en œuvre du plan de relance. Ce dernier cible-t-il les activités ayant subi de plein fouet la crise ou bien celles dont les effets d’entrainement sont les plus élevés ? Ou bien encore les deux à la fois, mais sur quelle base alors le montant des aides serait établi ? Peut-on faire de la relance effective avec une politique budgétaire restrictive (avec des dépenses programmées à la baisse et des recettes stabilisées – il faut croire à la magie !) ? Le Trésor a-t-il changé de logiciel et sur quelle base ? A-t-il mis de côté les préceptes de la nouvelle synthèse qui attribue à la politique budgétaire un rôle contra-cyclique à court terme et s’est-il converti à la vision (radicale) des nouveaux classiques selon laquelle la politique économique est sans effet (si ce n’est un effet contraire) sur la production et l’emploi et seul le marché est en mesure de rétablir l’ordre naturel ? Mais avant tout cela, disposons-nous d’une évaluation des mesures de maintien de l’emploi et d’aide aux ménages et aux entreprises déployées durant le confinement, afin de pouvoir ajuster le tir et mieux concevoir les actions à venir ? Quelle cohérence entre la volonté de promouvoir le «made in Morocco» et de favoriser les entreprises marocaines dans les appels d’offres publics d’une part et la baisse en même temps du ratio de l’investissement public, sachant que l’investissement privé en dépend fortement ? À quel niveau le soutien public destiné aux branches d’activités dans le cadre du plan de relance s’articule ou non avec la politique de promotion des entreprises nationales ? Muet !



En lien avec le deuxième objectif de généralisation de la couverture sociale, le mode de financement hybride (un mélange entre des cotisations et le budget de l’État) présenté comme acquis ne va-t-il pas buter rapidement sur le mur de son acceptation par les représentants des travailleurs? Ces derniers vont-ils accepter facilement un tel montage financier qui porte les germes de leur marginalisation future au niveau de la gestion de la partie socialisée des salaires de leurs adhérents ? Et qui pourrait leur garantir, une fois que ce montage serait accepté, que les prestations sociales auxquelles donnent droit les cotisations salariales ne vont pas être soumises à la même règle restrictive qui s’applique aujourd’hui au budget de l’État ? Ce montage est-il la conséquence d’une confusion dans l’esprit de l’exécutif entre l’objectif d’institutionnaliser la solidarité qui relève du sens que l’on souhaite donner à notre vie commune en société et le principe d’assurance qui donne lieu à des droits limités aux cotisants ? Ou est-ce un premier pas déguisé vers un système de financement de la couverture sociale par les impôts en vue de réduire les coûts de production en vue de gagner en compétitivité ? S’agit-il de la même compétitivité (coût) poursuivie depuis deux décennies sans qu’elle ne réussisse à redresser le solde commercial et qui a fini par piéger notre économie dans un cercle vicieux de faible productivité : bas niveau de salaire, faible rendement, bas niveau de salaire ? Muet !

Quelle cohérence alors trouve-t-on entre cet objectif et la poursuite du programme des privatisations ?

Le troisième objectif prioritaire, aussi honorable que les deux premiers, est celui de la création d’une nouvelle entité chargée de rentabiliser au mieux les participations de l’État. Quelle cohérence alors trouve-t-on entre cet objectif et la poursuite du programme des privatisations ? Sachant que les entreprises privatisables sont celles qui sont potentiellement les plus rentables, comment peut-on cibler les deux objectifs (antagonistes) à la fois ? Sur le plan organisationnel, qu’est-ce qui pourrait justifier la création de cette nouvelle entité alors que le cœur de sa mission peut être rempli, moyennant quelques ajustements, par la Direction des entreprises publiques et de la privatisation ? Muet !

En résumé, nous avons compris qu’agir contre l’incertitude ce n’est pas faire de grandes annonces, mais c’est être crédible en étant cohérent et clair. En fait, soit l’exécutif ne prend pas toute la mesure de l’intensité de la crise et du mal que peut générer le manque de visibilité des agents économiques sur l’économie et la société ; soit il s’est converti à l’ultra-libéralisme à la Hayek qui voit dans la montée de l’incertitude elle-même, un argument contre toute intervention publique au nom de l’existence d’un «ordre spontané». Mais même là et en vue de réduire le champ de notre ignorance collective, à propos de ses convictions cette fois-ci, l’exécutif aurait dû les annoncer et les expliquer clairement.

En tout état de cause, avant de chercher à ancrer les anticipations, il serait opportun que les pouvoirs publics disposent d’une nouvelle enquête (permanente) ou d’un complément d’enquête existante permettant d’évaluer le degré de connaissance par les agents économiques des orientations de la politique économique au Maroc, l’influence des discours ambiants sur leurs décisions (la place des comportements mimétiques par exemple), et leur compréhension de la portée des mesures prises par le pouvoir public.